第四节 城市经营与其它城市要素的关系

一、城市经营与城市化的关系

一般认为，城市经营是城市化的产物，城市经营要为城市化服务。若按城市人口超过总人口50%就算是进入城市化状态，1900年英国城市人口就已超过农村人口，1920年美国的城市人口达总人口的60%。也就是说，欧美发达国家在20世纪初就已经完成了城市化，而城市经营理念是在发展中国家的城市化过程中提出的，且只有短短20多年的历史，可见，城市经营并不是城市化的必然产物。当然，城市经营应该为城市化服务，但是，城市经营不能一味地跟着城市化走。

在目前我国城市化带有太多主观痕迹的状况下，尤其要注意这个问题。城市经营应该具备自己独立的体系，这正如麦基尔所概括的那样，城市经营的两个基本目标是规划和政府定位。其中，规划是城市经营的核心和先决条件，只有在城市规划的指导下，才可能实现城市整体利益最大化的目标，这也是由城市经营的整体性特征所决定的。欧美发达国家在城市化过程中虽然没有明确提出城市经营的概念，但规划在其中所起的作用是举足轻重的，规划的重要性从来都不容忽视。所以，从某种角度上讲，城市经营与城市化的关系实际上就相当于规划与城市化的关系，规划应该先于城市化，否则就失去了指导意义；同理，城市经营的战略也应该先于城市化，而不是只为城市化提供资金而盲目地跟着城市化走。由此可见，正确处理城市经营与城市化关系的实质是要确立城市经营在城市化过程中的指导地位和作用。（2002年11月19日《城市规划》）

二、城市经营中政府与市场的关系

城市经营是一个市场化的过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本逐步推向市场，由市场中那双“无形的手”来调节供需，从而实现城市资源的最优化配置。但是，市场不是万能的，当垄断、非对称信息、外部性、公共产品等现象出现时，资源配置就不可能达到帕累托最优状态，市场就失灵了，从而构成了对政府干预的有效需求。然而，政府官员也是经济人，政府干预通常带有主观性，再加上政府决策能力的有限性以及政府寻租行为的不可避免性等等，都会导致政府失灵(沃尔夫，1994)。因此，政府干预的目标应该是既克服市场失灵又避免政府失灵。

从中国的实际情况看，城市政府最大的资本是土地资本，因而，经营城市主要就是经营城市土地。目前倍受政府青睐的土地储备制度是一个典型的政府干预市场的例子，经过几年实践，土地储备制度已经在规范土地一级市场、优化配置城市土地资源及迅速推进城市化等方面取得了显著的成效。但是，土地储备制度公开倡导的政府垄断一级市场的行为是否存在着过度垄断的问题? 要认识到垄断是市场失灵的原因之一，如果政府干预的结果是市场失灵，那么，市场是否需要这样的干预?要把握政府干预的尺度是一件难事，难就难在它不是纯粹地在市场与政府之间作选择，而是在这两者的不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择，实际上就是对城市经营的制度安排。城市经营计划(UMP)的研究成果提供了一些具体的判断依据，有助于我们把握政府干预的尺度，充分发挥市场机制的作用。（《城市规划》2002年11月19日）

三、城市经营主体与政府的关系

要经营城市就必须了解经营主体的构成，在国有制一元化的主宰下不可能有城市经营的诞生，这是因为只有在政府没有大包大揽能力的前提下，才有城市经营概念的诞生与发展。所以说城市经营主体是多元化的，只是我们应当清楚谁是核心经营主体？谁是从属经营主体？深刻了解这些主体之间的关系，才能对城市核心经营主体的主导性、引领性作用的发挥有比较清楚的认识。

城市政府在城市建设和管理中充当主导，是城市经营的主体。这是由城市经营的整体性特征所决定的，因为只有城市政府才能对一个城市的整体发展做出战略性决策，政府是城市经营主体，并且是核心经营主体，政府干预是必要的也是必不可少的。另外，城市经营的整体性特征也决定了其他非政府组织，无论是公共的还是私人的，都应该在城市发展中发挥积极的作用，这样才能与城市经营的复杂性相匹配。实际上，在城市经营的参与者问题上，早期就已经达成了共识，即城市政府不是城市经营的惟一参与者。然而，对于政府部门与非政府部门，或者，公共部门与私人部门之间在经营城市过程中的关系协调问题，却一直存在争论。争论的实质内容是“政府干预的性质和特征”，即政府应该在哪些方面进行干预?干预的尺度如何?如何充分发挥市场的作用?等等。这是城市经营的核心问题，因为它决定了城市经营的效率高低。（2002年11月19日《城市规划》）

四、城市经营的客体与城市发展的关系

城市资产是城市经营的客体，即经营的主要对象。如，土地、基础设施、能源、无形资产等都是构成城市经营客体的基本元素。但是每个城市的基本情况与起点都不同，因此其经营的客体内容就不可能是统一的和一成不变的。因为，城市经营一般可划分为三个阶段：初级阶段，仅仅着眼于如何解决城市基础设施资金短缺——属于城市公共设施“投融资体制改革式城市经营”。第二阶段，已考虑到如何提高城市自身整体的市场价值，即将城市作为最大的国有资产来进行保值增值式的经营，也就是所谓的“整体资产增值式城市经营”。这两个阶段属于狭义式城市经营。第三阶段，即“广义的城市经营”，包括了影响城市竞争力的所有方面（仇保兴《当前城市经营的误区与对策选择》载《学习时报》第7版）。因此，要确定一个城市经营的客体内容应首先了解城市所处的阶段，否则，就有可能南辕北辙或拔苗助长。其结果不但推动不了城市发展，还极有可能阻碍城市发展或者影响到城市的可持续发展。

第五节 中外城市经营概念内涵的比较

通过中外学者关于对城市经营概念的论述，我们大概有了一个比较清楚的认识。这就是说国外所说的城市经营主要是指城市发展的战略性管理，也就是政府的战略性干预。其目的是确保城市经济的整体发展和社会福利的全面提高。而中国的城市经营是在中国特殊的国情和历史转型时期下诞生的，也就是说中国的城市经营是在计划经济向市场经济转型、粗放经营向集约经营转型以及经营主体由一元化向多元化转型和城市化进程加速的前提下诞生的。并且二者的内涵也有非常大的差异，纵观前述国内外诸多学派对城市经营的论断也就基本能够证明这一观点。因此，中外学派的观点从源头和本意上有很大的差异。

一、概念的诞生背景不同

国外的论断是建立在成熟的市场经济背景下的，而中国的论断是出自中国从计划经济向市场经济体制转型和城市化初期特殊的历史背景下。

二、概念中政府的职能不同

国外的论断指的是战略性管理，也就是政府的战略性干预，干预的层面仅限于宏观层面。而中国的论断大部分是指政府在经营城市的过程中不但要发挥核心经营主体的引领职能，而且还要履行好一定职能范围内的干预职能。干预的对象主要是从属经营主体，干预的层面既有宏观的，也有微观的。再者，干预的手段也不同，国外一般用的是法律手段，这是源于其干预的层面是战略层面，干预的环境是成熟市场经济下的程序化环境。而中国干预的手段既有法律手段，又有行政的以及道德的等综合手段，这是因为干预的层面既有战略的，又有战术的；既有宏观的也有微观的，干预的环境是转型过程下的非成熟市场经济下的非程序化环境。

三、概念的主体构成不同

国外的城市经营主体——政府其实质是管理主体，而并非是我们所说的直接参与经济活动的经营主体，是裁判员，是一元化主体。而中国的核心城市经营主体——政府不但是管理者，而且是直接参与市场经营活动者，政府既是所有者，又是经营者，同时还是行业的管理者和监督者，这就是说，政府同时充当了球员和裁判的角色。（周诚君《对当前城市经营问题的若干反思与建议》）另外，中国的城市经营主体不但包括政府，还包括国有企业、民营企业、外资企业、自然人和其它机构等。

四、概念的客体内容不同

国外城市经营的目的是为了确保成熟城市的整体经济发展和社会福利的全面提高，经营客体主要是行政管理程序，因为，在成熟经济环境下只要按程序执行，就可顺利达到预定目的。而中国城市经营的目的是从目前中国城市发展的初级阶段上出发，只是为了适应城市化的需要——积累资金。因此，对于中国而言，讲城市经营只是指现阶段城市的局部经济和短期需要。

五、国内外城市经营的方向不同

国外的城市经营是一种既定的良性程序化管理，是一种方法论，是达到目的过程。而中国的城市经营是管理方向上的经营，是一种待定的由非良性向良性过渡时期的非程序化管理，既是指导思想又是达到目的的过程。

六、国内外城市经营要解决的问题不同

国外城市经营要解决的问题是如何在既定的程序下达到预定的发展目标，要解决的是今后的问题。而中国的城市经营既要解决过去在计划经济体制下中国经济不发达的遗留问题，又要解决现阶段中国城市化进程加速所带来的眼前问题，而更重要的是未来中国的可持续化发展问题。

第六节 中国城市经营的特点

一、过渡性

其一，城市经营在不同的发展阶段有不同的客体内容。比如，城市经营一般可划分为三个阶段：初级阶段，仅仅着眼于如何解决城市基础设施资金短缺——属于城市公共设施“投融资体制改革式城市经营”。第二阶段，已考虑到如何提高城市自身整体的市场价值，即将城市作为最大的国有资产来进行保值增值式的经营，也就是所谓的“整体资产增值式城市经营”。这两个阶段属于狭义式城市经营。第三阶段，即“广义的城市经营”，包括了影响城市竞争力的所有方面。（仇保兴《当前城市经营的误区与对策选择》载《学习时报》第7版）

其二，中国的城市经营是一种由非系统性向系统性，非城市化向城市化，政策化治理向法制化调控的全方位过渡。

其三，城市经营它产生于中国经济体制转型和城建资金短缺的历史时期，因此，具有一定的过渡性。（王志锋 踪家锋《经济问题探索》）

二、背景

中国的城市经营是在经济转型过程中和城市化背景下诞生的，其实质是为了解决城市规划和基础设施建设资金不足的需要。

三、关键

中国目前的问题从表面上看是内需不足问题。据有关资料显示，中国农村人口的平均消费水平不足城市人口的一半。但是内在的原因是因为中国的大量人口分散在农村，这种局面的长期存在会导致中国国家的发展战略问题——城乡差别的始终存在。而城乡差别的存在又会直接影响到中国国民的总体文化水平的提高问题。而要解决这一问题的根本出路就在于城市化运动，因为它可以直接解决“三农问题”和主要的生态环境问题——水土流失。而城市化的出路只有城市经营，所以说城市经营是解决中国根本问题的关键。

四、特色

其一，西方国家是典型的“小政府、大社会”格局，基本上是建立在成熟的市场经济的基础上，属于“市场主导型”，西方的城市经营是经营方向上的管理，政府是裁判员，他们一般不直接参与市场经营。而中国的城市经营是管理方向上的经营，政府既是裁判员又是守门员和球员，特别是在城市经营的初期他们是市场经营的直接参与者。

其二，西方城市经营的客体内容是指城市的整体经济水平和社会福利水平的提高，是一项长期系统的宏观收益过程。而中国城市经营的客体是为城市化发展寻找资金，并且是可以立即产生经济效益的短期收益过程。

其三，西方的城市经营出发点是立足于城市的总体经济层面。而中国的城市经营出发点是立足于城市总体经济之下的一个方面，它是城市经济的一部分而不是城市经济的全部。

第七节 中国城市经营的全新定义与本质

一、中国城市经营的定义

所谓“城市经营”是指：“在中国经济体制转型过程中和城市化发生期向城市化发展期（发生期的城市化水平为30%以下，发展期的城市化水平为30～70%，70%以上为城市化的成熟期）过渡的特殊时期，为增强城市竞争力和可持续化发展，以城市的核心经营主体为主导、其它城市经营主体为补充，从城市的自然资源和人文资源要素入手，整合城市内外诸多资源优势的经济行为。”（见《经营城市给城市一张名片》和向德平的《城市社会学》第151——153页）

二、中国城市经营概念的内涵

1，城市经营概念是在特殊的历史时期下诞生的，也就是体制转型期和城市化发生期向发展期过渡的时期。因此说城市经营它并不是贯穿城市发展的始终。

2，城市经营的目的是为了增强城市竞争力和可持续发展。而要达到这一目的就必须立足于城市现有资源要素的基础上，通过各种手段整合城市内外资源优势，最大化的实现城市价值。

3，城市经营的主体是多元化的。是以核心经营主体为主导其它经营主体为补充来共同开发经营的。

4，城市经营的客体内容是一个庞大丰富的资源体系。如土地、基础设施、特色文化、科技实力、环境、能源等自然资源和人文资源要素。

5，城市经营从表面上看是一种简单的经济行为，但从内在上讲却是建立在自然要素和人文要素基础上的一项系统性资源整合行为。

三、全新概念与传统概念的区别

1、系统性区别

全新概念从经营主体的种类及其相互关系和经营客体的类别做出了系统性阐述，与传统概念的局部性、非系统性有本质的区别。

2、科学性区别

全新概念的城市经营是一项系统工程，从城市经营主体、城市经营客体、城市经营过程三要素概念的诞生到城市经营模式的理论提升完全符合行为科学和理论科学成立的基本要件，与传统概念的随意性、盲目性有本质的区别。

3、目的性区别

传统概念的城市经营目的仅仅是为了解决城市发展过程中的燃眉之急——资金短缺，而忽视环境效应和社会效应，是一种脚痛医脚头痛医头的非理性行为。全新概念强调了城市经营是在建立在城市可持续发展的前提下如何增强城市竞争力的，它解决的既是眼前问题又是将来长远问题，是经济效益、环境效益和社会效益三位一体的有机融合。

四、城市经营的本质

尽管专家学者对城市经营概念的论断多达几十种，但都无外乎是在讲如何在短期内迅速为城市发展积累第一桶金的问题，其本质上讲是寻找城市发展的突破口的问题。